六被拆迁户状告郑州市拆迁办行政诉讼案
《今日安报》15版《说法》2006年03月17日记者樊满江
上图：原告代理律师张国法在法庭上发表代理意见
上图：被告代理律师侯向辉在发表代理意见
上图：案件的审理牵动着广大拆迁户的心
本案背景
拆迁引发诉讼案
本案的６名原告是被拆迁房屋的业主，其原住宅位于郑州市西太康路的繁华地段。２００４年４月１７日，郑州市地产集团依据郑州市拆迁办“〔２００５〕郑拆裁字第００２号”行政裁决书，将他们的房屋强制拆迁。
６名原告认为，无论是价格上的补偿，还是产权调换，他们都受到了不公平待遇。而被告则认为，２００４年４月１７日，第三人郑州市地产集团在拆迁区域张贴了房屋拆迁公告，同年４月２９日又张贴了拆迁宣传提纲。拆迁工作开始后，大部分被拆迁人与郑州市拆迁办签订了补偿安置协议，并进行了搬迁。而上述６名原告却没有与郑州市地产集团达成拆迁协议，也未在规定时间内对被拆迁房屋的评估报告提出书面异议。
双方发生争议后，２００６年１月１６日，６名原告一纸诉状将郑州市拆迁办告上法庭，请求法院撤销被告作出的这项行政裁决。
开庭时间：２００６年３月１４日上午９时
开庭地点：郑州市金水区人民法院第一审判庭
合议庭组成人员：
审判长：任立栋
审判员：田野 赵阳
原告：刘鲁赣，男，４６岁，被拆迁房屋位于金水区西太康路７号院１号楼３单元３５号；
皇甫虎真，男，４１岁，被拆迁房屋位于金水区西太康路７号院１号楼３单元５３号；
华卫平，男，５２岁，被拆迁房屋位于金水区西太康路１２号院１号楼东４单元２号；
王志红，女，３３岁，被拆迁房屋位于金水区西太康路１２号院１号楼东４单元８号；
刘清，女，３８岁，被拆迁房屋位于金水区西太康路７号院１号楼２单元２２号，
张利青，女，４０岁，被拆迁房屋位于金水区西太康路７号院１号楼２单元２９号。
委托代理人：张国法，河南国基律师事务所律师
被告：郑州市人民政府城市建设拆迁管理办公室
第三人：郑州市地产集团
法庭调查：
原告诉请撤销裁决
审判长：请原告宣读起诉状。原告：我方诉讼请求有两项：１．判决撤销被告作出的“〔２００５〕郑拆裁字第００２号”行政裁决书；２．诉讼费用由被告承担。
审判长：请被告宣读答辩状。
被告：１．我们所作的行政裁决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应当予以维持；２．６名原告诉讼请求的理由没有事实和法律依据，依法不能成立。审判长：请第三人宣读答辩状。第三人：原告所称"地产集团提交材料不合规定，没有取得拆迁许可证"等事实和理由不能成立，这是原告的主观猜测。我们按照建设部城市房屋拆迁行政裁决工作规程的规定向郑州市拆迁办提交了资料，郑州市拆迁办依照法定程序作出的裁决合理合法。我方在２００４年４月６日已取得拆迁许可证，评估程序与结果客观公正，原告的回迁请求因建设项目的性质而无法满足。原告的诉讼请求无法律依据，请法庭依法予以驳回。
被告举证：
裁决的依据是原告的申请
审判长：请被告出示证据。被告：我们向法庭共提交１２份证明材料，以证明我们所作裁决的依据是依原告的申请而进行的。主要有拆迁裁决申请书、被拆迁房屋的估价报告、补偿安置方案、拆迁宣传提纲、协商记录、提出异议通知书、调解会记录、送达回证、该案争议的裁决书等。
原告质证：
估价程序是否合法
审判长：请原告对被告的证据进行质证。
原告：我方认为，被告所出示的证据之四——郑州市光明房地产评估公司对所拆迁房屋作出的评估报告不合法。依据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第６条的规定，双方达不成一致意见的，应该采取投票或由当事人抽签的方式选择评估机构，而原告并未能够参加确定评估机构的活动，也未接到被告方任何形式的通知，所以确定评估机构的程序不合法；其次，估价的程序严重违法。该评估报告作出的日期是２００４年１０月２１日，而动员拆迁户们进行拆迁的宣传提纲所公布的日期是２００４年１０月１８日。这说明评估机构没有进行实地调查。结合该房的楼层。
法庭辩论：
拆迁行为是否违法
审判长：请原被告双方就法庭所归纳的争议焦点进行法庭辩论。
原告代理律师张国法：
一、被告为拆迁人颁发的《房屋拆迁许可证》超过了有效期限。
被告为拆迁人郑州市地产集团颁发郑拆许字（2004）第019号《房屋拆迁许可证》的时间是2004年4月16日。该《房屋拆迁许可证》许可的拆迁期限是180天。也就是说应在2004年10月16日前实施拆迁。如果没有在规定的期限内完成拆迁的，应当按照《郑州市城市建设拆迁管理条例》第12条的规定在其原拆迁期限届满15日前向被告申请办理延期手续。但直到2004年10月21日房地产估价报告才作出。这时许可其拆迁的期限就已经超过5天了。
被告作为城市房屋拆迁管理部门，在作出拆迁裁决时，对拆迁人持有的《房屋拆迁许可证》的效力不加审查，而将一个超期无效的《房屋拆迁许可证》作为证据使用，显然是错误的。
二、被告作出的拆迁裁决书所依据的《房地产估价报告》存在严重的违法和违规现象。
第一、确定拆迁估价机构的程序不合法。
按照建设部印发的《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条的规定，“拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被投票或拆迁当事人抽签等方式”。《郑州市城市建设拆迁管理条例》第35条规定，“拆迁当事人就委托评估机构达不成一致意见的，由人民政府城市建设拆迁管理部门组织有关当事人在具有资质的评估机构中随机抽定”。涉及到本案，被告和拆迁人至今没有提供出其依法确定评估机构的证据，所以，被告确定拆迁房屋估价机构的程序不合法。
第二、房地产估价程序严重违法。
1、拆迁房屋的估价结果有可能是拆迁人和评估机构协商得出的。
我们提醒法庭注意的是，拆迁人郑州市地产集团动迁宣传提纲是在2004年10月18日公布的，本案中的《房地产估价报告》是在动迁宣传提纲宣布之后的第四天，即2004年10月21日作出的。令人称奇的是，在估价报告尚未作出之前，动迁宣传提纲中竟然就公布出了拆迁房屋的评估价（见动迁宣传提纲第四页中间部分）！这就不得不让人对评估结果的公正性和公平性产生怀疑。这种现象的发生究竟是评估机构在弄虚作假，还是委托人与评估机构在协商评估价格，甚至是双方串通在一起来损害原告的合法权益，原告很是疑惑！《河南省城市房屋拆迁管理条例》第44条规定，“估价机构显示公正、弄虚作假的，其评估结果无效，房屋拆迁管理部门应当责令其退回评估费用，并处5万元以上10万元以下的罚款”。在此，原告认为该评估结果有失公正，应是无效的，被告据此作出的裁决也是不合法的。
2、评估机构没有对被拆迁房屋进行实地查勘。
《城市房屋拆迁估价指导意见》第15条第1款规定“拆迁估价人员应当对被拆迁房屋进行实地查勘，做好实地查勘记录，拍摄反映被拆迁房屋外观和内部状况的影像资料”，我们在被告提供的证据中没有看到评估机构对实地进行查勘的记录和相关的影像资料。因为“实地查勘记录由实地查勘的估价人员、拆迁人、被拆迁人签字认可”（见《城市房屋拆迁估价指导意见》第15条第2款）。即便是“因被拆迁人的原因不能对被拆迁房屋进行实地查勘、拍摄影像资料或者被拆迁人不同意在实地查勘记录上签字的”，也“应当由除拆迁人和估价机构以外的无利害关系的第三人见证，并在估价报告中作出相应说明”（见《城市房屋拆迁估价指导意见》第15条第3款）。代理人没有看到被告或评估机构履行实地查勘程序的证据。因此，该评估报告程序不合法的。
依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第62条的规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论如果原告提出证据证明鉴定程序严重违法的，人民法院对此鉴定结论不予采纳。
第三、评估结论内容不完整，估价报告缺少必需的内容。
建标〔1999〕48号《房地产估价规范》第8部分第2条规定“估价报告应包括下列部分：1封面；2目录；3致委托方函；4估价师声明；5估价的假设和限制条件；6估价结果报告；7估价技术报告；8附件。
而被告提供的证据《房地产估价报告》中却缺少了估价技术报告这部分重要的内容。这样，原告就不知道该房地产估价是如何对个别因素、区域因素、市场背景、最高最佳使用进行分析的。更不知道估价方法是如何选用的，估价测算是如何进行的，当然也就不知道估价结果是如何确定出来的。
该《房地产估价报告》中的附件也不符合规范的要求，《房地产估价规范》中第8部分第3条第17项规定“附件应包括反映估价对象位置、周围环境、形状、外观和内部状况的图片，估价对象的产权证明，估价中引用的其他专用文件资料，估价人员和估价机构的资格证明。而本案被告提供的《房地产估价报告》的附件中，就没有估价对象位置、周围环境、形状、外观和内部状况的图片，也没有估价对象的产权证明。
代理人认为，该估价报告中缺失这些必需的内容，就违反了《河南省城市房屋拆迁管理条例》第30条第3款所规定的“估价机构评估时应当遵守估价规范，做到公开、公平、公正”的原则。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第62条的规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论如果原告提出证据证明鉴定结论内容不完整的，人民法院对此鉴定结论不予采纳。
三、被告以分类评估结果作为拆迁裁决的依据不合法。
从被告提供的《房地产估价报告》中可以看出，此次估价是对拆迁项目的分类评估。即在评估时点对成套住宅和非成套住宅进行了分类评估。
《郑州市城市建设拆迁管理条例》第34条规定“城市建设拆迁补偿安置评估包括对拆迁房屋的分类评估和分户评估。分户评估是指评估机构对被拆迁房屋，按户根据房屋的区位、用途、结构和建筑面积，结合该房的楼层、朝向、成新等因素进行的房地产市场价格的评估”。第35条规定“拆迁当事人可参照被拆迁房屋的分类评估价格签订拆迁补偿安置协议；拆迁当事人对分类评估结果有异议，达不成协议的，被拆迁房屋的补偿金额以分户评估的价格确定，分户评估的评估机构由拆迁当事人双方协商共同委托。”
拆迁人在其动迁宣传提纲中第3页，也对该条例的第35条进行了宣传。
既然原告对分类评估结果有异议，而且拒绝以分类评估的结果为依据和拆迁人签订安置补偿协议，那么，作为被告就应按照《郑州市城市建设拆迁管理条例》的规定组织拆迁当事人进行分户评估。遗憾的是被告没有依法行政，使得其裁决存在违法的情形。
四、被告以原告在裁决程序中没有以书面的形式对评估结果提出异议，就推定“评估结果合法有效”即没有事实根据，也没有法律依据。
首先，按照《城市房屋拆迁估价指导意见》第20条的规定“拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起5日内，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估”，这里就要求书面申请复核估价的前提是“收到估价报告”，而原告却从来没有收到过正式送达的估价报告。
其次，到目前为止原告查找了国家、河南省以及郑州市的关于房屋拆迁的法规和规章，均没有发现关于要求“拆迁当事人对评估结果有异议必须以书面方式提出”的规定。
再次，原告已经清楚的向被告和拆迁人表明对估价结果持有异议：原告得知拆迁人给出的拆迁房屋补偿标准之后，就认为这个估价太低，因此，拒绝和拆迁人签订补偿安置协议；在裁决程序中的调解会上，原告用明示或默示的方式表示补偿标准太低，对估价结果有异议，最终没有达成调解协议；在拆迁人的裁决申请书中第6页，被告的拆迁裁决书中的第7页，本诉讼中被告所提供的证据7中（即：未达成拆迁安置补偿协议的户数比例及原因说明）都表述了原告对估价结果不认同有异议的态度。
所以，被告以原告在裁决程序中没有以书面的形式对评估结果提出异议，就推定“评估结果合法有效”即没有事实根据，也没有法律依据。
五、《房地产评估报告》超过了有效的使用期限。
该评估报告是2004年10月21日交付的（拆迁人在2004年10月18日就知道结果了），被告所作出的拆迁裁决是2005年11月7日。在该评估报告的第9页第13部分显示的是“估价报告应用有效期”即“有效期自估价报告交付之日起至拆迁补偿结束时止，并不得超过12个月，超过12个月后需要重新进行评估”。从评估报告交付之日（2004年10月21日）到被告作出裁决之日（2005年11月7日）时隔12个月有余，而且拆迁补偿到现在也没有结束，所以，按照该评估报告自身的规定，其已经因超过了有效期而归于无效。被告依据一个超过有效期限的鉴定结论作为裁决的依据显然是错误的。
六、被告和拆迁人没有提供确定产权调换房屋价格的证据。
本案中，被告作出的拆迁裁决书中认可了拆迁人制定的补偿安置方案，但在补偿安置方案中的“产权调换”方案中，安置房的总价款却不知是如何计算出来的。
国务院《城市房屋拆迁管理条例》第25条、《河南省城市房屋拆迁管理条例》第31条以及《郑州市城市建设拆迁管理条例》第32条均规定：实行房屋产权调换的，应当依照条例的规定，分别对拆迁房屋和所调换的房屋的价格进行房地产的市场评估，结清产权调换的差价。本案中的被告和拆迁人没有提供确定产权调换房屋的价格证据和依据。其在安置方案中提出拟进行产权调换的房屋没有进行价格评估。被告在作出拆迁裁决时认可安置方案确定的产权调换房屋的价格，也属于“主要证据”不足。
七、被告和拆迁人没有考虑对被拆迁的房屋室内自行装修、装饰部分的损失进行补偿。
建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》第3条第2款规定“被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额，由拆迁人和被拆迁人协商确定；协商不成的，可以通过委托评估确定”。拆迁人在实施拆迁行为时应考虑被拆迁房屋室内的装饰装修补偿问题，这是每一个居民都会遇到的实际问题。是拆迁时就必须考虑补偿因素。但被告和拆迁人在此次拆迁补偿过程中不但不考虑被拆迁人的这部分利益，而且被告作为拆迁管理部门竟然对此问题置若罔闻，更不要谈组织协商和评估了。被告在裁决时对这部分补偿金不予确认就侵犯了被拆迁人的合法权益，其拆迁裁决显然也是违法的。
八、被告没有对原告土地使用权的补偿问题进行裁决。
我国《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
我国《土地管理法》第58条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，政府在收回土地时对土地使用权人应当给予适当补偿。
从本质上看，拆迁人地产集团此次的拆迁行为，是希望通过拆迁获得被拥有的土地，因此，在房屋拆迁安置补偿时必须考虑土地使用权的补偿问题。被告裁决时对此不予考虑是于法相悖的。
九、被告作出的拆迁裁决程序违法。
（一）被告没有核实补偿安置标准。
如前所述，拆迁人在申请裁决时已经清楚的告知被告，原告对评估结果有异议，认为补偿标准太低，因此迟迟不签订拆迁补偿安置协议。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第10条第4项规定“当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。鉴定时间不记入裁决时限”。被告作为裁决机构，明知原告对评估结果有异议，而且评估结果又明显不符合法律规定的程序，并遗漏了许多重要的内容。却不去委托专家评估委员会进行鉴定。径直作出裁决是严重的程序违法行为。
（二）被告没有依法送达拆迁裁决书。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第15条规定“裁决书应当通过直接送达、留置送达、委托送达或邮寄送达等方式送达”。而原告至今也没有正式接收到裁决书的正式文本，被告更没有提供送达裁决书的书面证据，因此，被告的裁决程序违法。
十、本次拆迁行为违反了法律的禁止性规定。
《河南省城市房屋拆迁管理条例》第12条和《郑州市城市建设拆迁管理条例》第13条都规定：工程指挥部等临时性机构和房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。但是本次拆迁最终却由“郑州市丹尼斯梦幻世界项目指挥部”来实施强制拆迁。这种行为显然是违法的，对此行为无论是被告还是人民法院都应该予以纠正。
综上所述，由于被告所作出的具体行政行为（即〔2005〕郑拆裁字第002号行政裁决书）的主要证据不足，而且违反了法定程序。依据《行政诉讼法》第54条第1款第2项的规定，人民法院应依法判决撤销被告所作出的〔2005〕郑拆裁字第002号行政裁决书并应判决被告重新作出具体行政行为。
被告：２００４年４月１７日，第三人郑州市地产集团在拆迁区域张贴了房屋拆迁公告，同年４月２９日又张贴了拆迁宣传提纲等，宣传提纲中告知了已审查备案的搬家奖励费、搬家补助费、补偿安置方案及产权调换的安置地点等内容；拆迁工作开始后，大部分被拆迁人与郑州市拆迁办签订了补偿安置协议，并进行了搬迁。而上述６名原告却没有与郑州市地产集团达成拆迁协议，也未在规定时间内对郑州光明房地产评估有限公司的评估结果（即被拆迁房屋的评估报告）提出书面异议。并且，拆迁人主体适格，实施拆迁程序合法，补偿安置方案符合国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》、《郑州市城市建设拆迁管理条例》等的有关规定。
我们同时查实，拆迁人拆迁后的建设项目只有商务楼、住宅楼的计划没有得到有关部门的批准，原告提出的原地回迁的要求无法满足属正常情况。所以，拆迁人的拆迁工作符合有关规定，拆迁办的行政裁决合法。
综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应该予以驳回。
庭外音
从该案中可以看出各项书面证据如：通知书的送达回证、确认书的签字、异议书等书面证据在房屋拆迁工作中的重要作用。为此，记者提出如下感想——
房屋拆迁立法应将出于商业目的和出于社会公益目的的拆迁工作区别开来。对于出于商业目的进行拆迁的，应确定特别的程序和原则：
第一，商业拆迁规划立项时，是否应公告征求广大被拆迁人的意见，确保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制度。第二，拆迁评估机构是否应由开发商与被拆迁人共同选定，采取公开、公正的程序如招标等方式来选择评估机构，以保障公正的评估。第三，是否应建立拆迁安置补偿费用专项监管制度？最后，政府是否应该强化对开发商的管理职能？除检查规划、立项等工作外，对拆迁人与被拆迁人之间的纠纷也应充分发挥协调作用。
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